土地发展权创设的主要目的在于保护农地、自然资源和生态环境[14]，是实现土地资源可持续利用的重要手段，它的设计是基于土地利用的社会性、广泛性[3]，源于土地用途的价值选择[5]，实质上是使用权变更的获利[15]，但与传统私权不同，公权力限制理念贯穿于土地利用全过程[16]60–93，使其具有明显的限制性，从对土地发展权的配置到对土地开发的许可再到土地开发过程中相关利益的协调，土地发展权无一不是在政府父爱主义[17]的关怀下进行的，是一种具有警察权性质的财产权利[16]90。

二、监察权作为道德权力的提出与发展 19世纪后期，受到启蒙思想的影响，拉丁美洲掀起民族国家独立的浪潮。在《学说汇纂》关于官职的起源中，盖尤斯这样描述保民官的产生：大约在王被驱逐后的第17年，在平民与贵族分裂的过程中，平民在圣山为自己创造了保民官作为平民的执法官。

此处罚属于监察官的工作，监察官将把他们贬为‘下等公民(aerarius)。那么，中国特色社会主义监察权的本质是什么？其政治理论基础和逻辑内涵又是什么？ 要回答这些问题，我们可以从本体论的角度来剖析监察权在政治权力结构中的内在逻辑和权力来源。同时，该法第22条第4款规定，代表视察时只是有权提出的建议、批评和意见，但不直接处理问题。在不同的历史时期、不同的政治制度安排下，以监察制度的设立来制约权力的运行乃至矫正社会风纪，存在多种实践模式。他们深信，这些事项比起光天化日之下呈现在公众之前的行为，更容易展现一个人的本性，而且使其无处遁形。

玻利瓦尔的这一提案最终并未获得通过，主要原因在于，议员们认为这一观点太过超前，不适应当时的历史环境。[98]遵循民主集中制这一国家机关组织原则，2018年3月11日通过的《宪法修正案》针对《宪法》第三章国家机构，增加第七节监察委员会(第123至127条)，确立了国家监察委员会作为国家机关的法律地位，从宪制层面解决了监察权的正当性问题。首先，它作为一种道德权力，在职责定位上类似于委内瑞拉的共和国道德委员会，亦即把监察对象限定为公职人员而非机构，以透过对公权力行使者的道德审查保障权力的廉洁性。

紧接着，2018年3月20日通过的《监察法》第3条进一步明确了各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。监察官在古罗马共和国属于高级官员，起初是通过大占卜在百人团大会中选举产生，后来才由执政官上任之后组织和主持选任。特别是自由主义者们，声称这种控制很可能导致他们的政治体系走向专制主义。[74]而当代西方的议会作为代议机构和立法机构，已通过监察专员制度，在某些特定问题上成为指导行政机构行动的最高政府治理机构，反而使得理想的自由主义不能得到很好实现。

要创设宪法没有规定的国家机关并对其进行权力体系定位，端赖全国人大对宪法修改权的运用。[44]他眼中的国家是一个具有至善目标的道德共同体，因此他试图通过道德实现真正的自由。

从我国分散、多头的监察权体系现实状况看，国家更需要行使监察权的专责机关，以整合纪检监察和行政监察资源，理顺党内纪律监察和国家监察之间的关系。行政监察专员在任职期间，还享有与最高法院大法官相同的地位和保障，[59]有权调查、建议、公开监察事项和进行控诉，[60]但无权撤销。(二)我国监察权在宪法权力秩序中的安排：民主集中制之组织原则的体现 在现代国家，监察权的设置一般都在宪法秩序中得到定位和安排。孟德斯鸠认为，所有拥有权力的人都倾向于滥用权力，所以为了防止滥用权力，必须通过事物的统筹协调，以权力约束权力。

(第1条)，并且每年道德监察院将公布所有的不名誉市民和荣誉市民(第11条)。[89]也正是因为这种区别的存在，亦即我国的监察委员会并不对政府的行政行为或司法机关的司法行为进行审查，故监察之结果不会直接影响行政效率和司法效果。[72]因此，监察专员实际上只对议会负责，那么，这种监察权本质上是立法权对行政权的一种制衡。由于这些监察官并不具有强制权，因此古罗马的监察官制度更像是一种道德纠察机制，监察官可被视为现代法中道德审查者的原型。

[26]也就是说，否决是消极权的一种工具和表达，是一种相对于其他官员来说更大的权力(maiorpotestas), [27]可以对执政官、独裁官甚至是监察官行使。[2]但是，对于应如何理解这种新的权力类型则众说纷纭，出现了人民性、[3]混合性、[4]第四权力[5]等多种提法，但鲜有学者进一步去追问此种权力的正当性基础。

但即便如此，发轫于瑞典并在20世纪八十年代以来呈燎原之势的行政监察专员制度，对于权力制衡模式能否制约行政权力的任性，表现出一定程度的不自信。[82] 四、道德权力的法治表述：中国特色社会主义监察权之本质 中国的监察制度悠久历史，在国家治理中长期占有非常重要的地位。

在比较法的视野下考察不同历史时期、不同政体下的监察模式，有助于我们更准确地理解中国特色社会主义监察权的本质。一言以蔽之，我国的监察体制须从过去的附属性同体监督转变为独立性异体监督。目前，至少有90多个国家采用了这种监察模式。破坏名誉的工作(自愿角斗士、演员和哑剧演员、妓女)。萌芽于先秦，成熟于唐代，宋、元、明、清时期又有斟酌损益的中国古代监察法，是中华法系的重要组成部分。至于具体的监督方式，则包括《宪法》规定的罢免与免职，《监察法》规定的人大常委会听取本级监察委专项工作报告，组织执法检查，人大代表及人大常委会委员提出询问或质询。

其主要职能是守护善良风俗和公共道德，引导和审查儿童教育和市民的社会行为。蒙森认为，拉丁宗教最深的本质里，蕴藏着人的深沉的道德品格。

[41]在传统的三权体系基础之上，这种改革增加了公民权(poderciudadano)和选举权(poderelectoral)。[99] 依民主集中制之组织原则创设的监察机关，其宪法定位也完全不同于玻利瓦尔设计的、作为道德权力之执行者的道德监察院，以及由查韦斯付诸实践的共和国道德委员会。

因此，西方自由主义背景下的斯堪的纳维亚行政监察专员模式，出发点完全是从个人的角度强调权利，其主要职责是保护公民的权利，对于国家和政府治理并不关注。[91]但在中国的道德审查模式下，由于受监察的对象是公职人员，调查和处置的对象也是其个人悖德违法行为(即便是其与公权力行使本身无关)，而不是针对其代表所在机构或组织做出的职务行为本身，所以必须在法律上赋予调查、处置措施以强制力，以达到否定性评价乃至惩罚的效果。

其次，作为一种道德权力的监察权，区别于作为权力制衡之工具的监察权，还在于其处置方式的强制力问题。对公职人员进行道德性约束，实际上是实现有道德地生活的一种具体化，能够使道德力量在一定范围和程度上发挥约束国家公权力的辅助作用。如此一来，人民代表大会作为权力机关代表人民行使国家的统治权，具有优越于由它产生的其他国家机关的地位，系其他国家机关的组织者和监督者，且高踞其他国家机关之上。(二)西方政体下作为权力制衡之工具的监察模式 从制度构造的角度看，现代西方世界的行政监察专员扮演着一种特殊的非诉讼纠纷解决渠道的角色，承载着保护公民个人权利的重要职能，旨在处理政府与公民之间的矛盾和冲突。

或疏于管理他的树木或葡萄藤的，并非不受处罚。不过，我国的监察权虽然呈现出道德权力的属性，但其道德审查的范围却远窄于古罗马监察官和玻利瓦尔设计的道德监察院的审查范围。

此种模式内生于市民共同体内部对于道德价值普遍化和政治体制合理化的追求，本质是一种共同体内部的道德审查，但因西方自由主义思想的抵制而未获成功。他主张的理想国家治理模式应该是，社会共同体建立在道德的基石之上，并且表现在权力体系会与坏的道德习气做斗争。

实质上，在此种制度设计中，行政监察官员是法院的补充，以弥补行政法院缺失的体制漏洞。同时，自由主义拒绝承认无限权力，尽管普遍公众意见这种力量无力对具体的意志行为进行限定，但是它却依旧可以对政府所有部门的合法权力构成限制，并使它们只能采取那些具有某些一般特性的行动。

虽然这种模式涉及到对行政机构滥用权力的监督和申诉，但是这也仅仅是为了保护公民基本权利所延伸出来一种行政监督权利，是实现代议制民主的一种手段，并不能使公民真正加入到国家治理中来。虽然行政监察官员的职能也表现为对政府的公权力管理行为进行监督，但究其根本，其出发点在于保护公民的个人权利，因此，现在很多国家已将行政监察专员等同于尊重和保障人权[61]的监护人(《瑞典监察专员制定法》第3条)。对于西方社会而言，公民社会是自由主义政治思潮的主要内容。这种处置可以是以道德教化为目的的申诫，也可以是对违纪行为课以政治上不利益的后果，例如影响公职之任免、考核和晋升的名誉罚，甚至可以是追究刑事责任。

通过法律对公职人员进行道德的外部制约，同时也是对社会道德风尚的良性引导。2018年3月《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《宪法修正案》)和《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的陆续通过，意味着中国特色社会主义监察体制的框架基本形成。

[38]玻利瓦尔的理想，实际上是希望通过道德权力对国家的本质进行改变，从而改变体制和组织的概念。他们反对专制独裁，鼓励公民正确参与公共事务，并且认为维护个人自由是政治生活的根本前提。

依《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第3条之规定，人民代表享有对国家机关和有关单位提出各方面工作的建议、批评和意见的权利，甚至享有对各级政府提出质询案的权利，其第4条则规定了其听取和反映选民和人民群众意见和要求的义务。[17]从公元前[3]世纪初起，监察官还负责指挥重大的公共工程。